Чому законопроект № 3711 – не панацея, але врятує судову владу від знекровлення

Один з «законів Мерфі» говорить, що будь-яку проблему можна зробити такою, яку складно розв’язати, якщо провести достатню кількість нарад по її обговоренню. Цей закон актуальний не тільки для нарад в рамках корпоративного управління, а й для управління державою. І вирішення питання кадрового наповнення судів це тільки підтверджує.

ПРОБЛЕМА

Отже, восени 2019 року через необдумане рішення загострилася проблема наповнення судів кадрами. Цей процес і так був не дуже динамічним після судової реформи 2016 року: йшло переформатування системи судів, судді проходили кваліфікаційне оцінювання і перевірки на добропорядність, формувався новий Верховний Суд. Одні судді самі йшли з системи, інших виводили внаслідок таких процедур, а на заміщення сотень вакансій, які утворилися внаслідок цього, були потрібні роки. Скільки б критики на адресу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) не звучало, вона в цілому виконувала функції з перевірки рівня знань та підбору суддівських кадрів, проводила добори і оцінювання, направляла суддів на навчання, і хоч з грандіозною затримкою, але процес поновлення суддівських кадрів йшов.

Однак 7 листопада 2019 року він зупинився - вступив в силу Закон № 193-IX від 16 жовтня 2019 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського управління», більш відомий як «проект № 1008». Це був один з перших законів, поданих нинішнім Президентом України до парламенту чинного скликання. Його ідея полягала в тому, щоб крім перевірки суддів, що стартувала у 2016 році, перевірити на добропорядність персональний склад органів, що відповідають за забезпечення судової влади суддівськими кадрами, - ВККС та Вищої ради правосуддя (ВСП). І якщо для перевірки діючих членів ВРП вигадали створення спеціальної етичної комісії, то питання з ВККС було вирішено кардинально - всі її члени втратили повноваження в один момент.

Про ризики такого поспішного рішення попереджали всі: і судді, і адвокати, і навіть міжнародні експерти, але законопроект № 1008 був підтриманий без єдиної поправки, незважаючи на видимість дискусії, створеної парламентом напередодні його прийняття.

Розрахунок на те, що сформувати ВККС знову вдасться буквально за декілька місяців, не виправдався. Уже пішов другий рік, як в Україні немає ВККС, а значить, ряди кандидатів в судді не поповнюються, в той час як кількість вакансій в судах зростає щодня. При загальній нестачі третини суддів від передбачених законом 7895 посад в окремих судах така нестача становить 85-100%. Тобто правосуддя буквально зупинилося.

ДИСКУСІЯ

Коли в 2016 році підняли питання «А судді хто?», ініціювавши тотальну перевірку відповідності суддів займаним ними ж посад у вигляді первинного кваліфікаційного оцінювання, вже було очевидно, що рано чи пізно постане питання «А хто судді над суддями?».  Тому аж ніяк не дивно, що незабаром заговорили про те, що склади ВККС і ВРП також треба переглянути. При цьому багато хто забув, що члени цих двох органів були обрані або призначені вже після проведеної в 2014 році люстрації, проходили публічні конкурси та перевірки доброчесності, перш ніж їх кандидатури були винесені на голосування або запропоновані для призначення тим чи іншим органом формування складу зазначеної ради або комісії. Перевірялася і відповідність їх матеріального стану задекларованим прибуткам, і професійні якості.

Тому об'єктивних підстав для перегляду складів ВККС і ВРП не було. Був якийсь спровокований громадськими активістами і окремими політиками дискурс, який створив ілюзію наявності запиту суспільства на такий перегляд. Відповіддю на нього і став проект № 1008, прийнятий згодом як Закон № 193.

Однак прийняття закону більшістю голосів народних депутатів України не робить всі його норми легітимними. Судова влада, яка з самого спочатку попереджала, що цей закон заведе в кут, мала рацію. 11 березня 2020 року Конституційний Суд України рішенням № 4-р/2020 визнав неконституційними низку норм цього та інших законів у редакції після 16 жовтня 2019 року.

Зокрема, КСУ вказав на неконституційність змін до частини 1 статті 94 Закону «Про судоустрій і статус суддів» щодо кількісного складу та суб'єктів призначення членів ВККС. Вони без встановлення певного перехідного періоду спричинили зупинку виконання конституційних функцій по добору та оцінювання суддів, неможливість здійснення ВРП його окремих конституційних повноважень і створили суттєві перешкоди для функціонування ефективного судочинства, а в окремих випадках унеможливили реалізацію права кожного на доступ до правосуддя.

Також КСУ зазначив неконституційність статусу Комісії з питань доброчесності та етики (Комісія), яка задумувалася як колегіальний орган при ВРП, яка діяла для забезпечення прозорості та підзвітності членів ВРП і ВККС. КСУ вказав, що створення органу контролю для конституційного органу, яким є ВРП, не передбачено Основним Законом України. Тим більше що повноваження цієї Комісії також поширювалися на суддів Верховного Суду (ВС). Такі повноваження не мають конституційної підстави.

Для вирішення проблеми наповнення судів кадрами пропонувалося чимало варіантів. Говорили про тимчасову передачу всіх повноважень ВККС Вищій раді правосуддя, пропонували відкликати суддів у відставці, які не досягли граничного віку для заняття суддівської посади, і використовувати їх досвід. Однак все це тимчасові рішення, які не вирішували основного завдання - відновлення роботи органу, який би забезпечував постійне оновлення суддівських кадрів, здійснював їх підбір, направляв на навчання, а головне - завершив би процес кваліфікаційного оцінювання діючих суддів, щоб підтвердити їх право здійснювати правосуддя вже в оновленій судовій системі.

ОПТИМАЛЬНЕ РІШЕННЯ

Виходячи з цих завдань і діючи на виконання рішення КСУ № 4-р/2020 року, Президент України Володимир Зеленський в червні поточного року вніс до парламенту законопроект № 3711 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду і органів суддівського управління». Їм пропонувався новий підхід до формування складу ВККС. Незважаючи на статус цього проекту як невідкладного, його фактичний розгляд парламентом відбувся лише 5 листопада 2020 року, коли проект був направлений на повторне друге читання. При цьому альтернативні до нього депутатські законопроекти № 3711-1 і № 3711-2 були заслухані в той же день і зняті з розгляду. Таким чином, в парламенті є проект, який може вже зараз зняти проблему кадрового голоду в судах.

Законопроектом № 3711 пропонується встановити, що ВККС складається з 16 членів, які призначаються ВРП за підсумками конкурсу. Законопроектом також деталізується вся процедура конкурсу (оновлена ​​стаття 95 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»). Для початку ВРП повинна буде сформувати конкурсну комісію, яка буде проводити конкурс для відбору кращих кандидатів в члени ВККС з усіх претендентів, які виявили бажання.

Членами конкурсної комісії, згідно з проектом, можуть бути особи з бездоганною діловою репутацією, високими професійними і моральними якостями, які мають суспільний авторитет і відповідають критеріям доброчесності та професійної етики. Безумовно, вони повинні бути юристами з визнаним рівнем компетенції.

Зокрема, це повинні бути три члена з числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, і стільки ж з числа міжнародних експертів. Їх визначати буде ВРП із запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, що надають Україні технічну допомогу або здійснюють діяльність в сфері юстиції, судової влади або протидії корупції. Відзначимо також розширення складу організацій, які зможуть пропонувати експертів до складу комісії. У законі № 193 він був обмежений організаціями, які брали участь в підборі суддів Вищого антикорупційного суду і ще навесні цього року не проявили готовності запропонувати своїх експертів до складу комісії, у зв'язку з чим вона і не була сформована.

Час на пропозицію кандидатів обмежена 20 днями з моменту публікації оголошення про початок конкурсу, після чого право запропонувати членів комісії переходить до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Цим правилом нівелюється можливість заблокувати формування комісії. Єдиний недолік в цій частині проекту - участь міжнародних експертів. Якщо вона хоч якось виправдовується значною підтримкою України в умовах кризи і проведення судової реформи, а також тим, що формується повністю новий склад ВККС, то доцільність їх участі в наступних відборах, через п'ять-десять років, досить сумнівна. Сьогодні ведуться розмови, щоб комісія формувалася в складі дев'яти членів - ще трьох зможе запропонувати Громадська рада доброчесності, яка діяла при ВККС. Однак таке рішення неприпустиме, оскільки порушиться головний принцип суддівського управління - не менше половини місць у складі органу повинні займати судді або особи, визначені самими суддями. Це гарантія незалежності судової влади, яку не можна порушувати.

Проектом пропонується і «запобіжник» від перебоїв в роботі ВККС в майбутньому. Так, оскільки повноважною зможе вважатися тільки комісія, у складі якої працюють не менше 11 членів, то в разі ризику неповноважності через закінчення терміну повноважень одинадцятого члена комісії вони продовжуються до дня призначення на його посаду іншої особи, але не довше ніж на три місяці.

З огляду на всі передбачені проектом терміни, при наявності волі до відновлення роботи ВККС як органу державної влади сформувати її персональний склад можливо в строк до двох місяців. Звичайно, якщо створення конкурсної комісії та її засідання не затягнеться.

І якби дійсно було бажання політиків вирішити цю проблему, запустити ВККС можна було б вже до вересня. Але весь процес «заговорили». Так, замість того щоб прийняти проект за основу ще до літньої перерви в роботі парламенту, його під крики громадських активістів направили до Венеціанської комісії. Хоча було очевидно, що проект № 3711 отримає підтримку, адже він враховував всі критичні зауваження, висловлені цією Комісією щодо проекту № 1008, помилки якого був покликаний виправити. Зазначений проект відповідає рішенню КСУ № 4-р/2020 від 11 березня 2020 року, а також його рішенням № 2-р/2020 від 18 лютого 2020 року, оскільки одночасно пропонує вирішення проблеми існування в Україні двох верховних судів. Цікаво, що альтернативні проекти, хоч це було б правильно, не були спрямовані для одночасної оцінки.

У жовтні 2020 року проект № 3711 очікувано отримав схвалення Венеціанської комісії.

СЛОВО ЗАКОНОДАВЦЮ

Таким чином, сьогодні відсутні будь-які об'єктивні і формальні підстави, щоб не прийняти проект № 3711 в якості закону. Заважає лише рішення парламенту відправити проект на повторне перше читання. Цікаво, що в сесійній залі не було висловлено жодного дійсно важливого аргументу проти або зауваження до проекту № 3711, тобто немає нічого, що завадило б прийняти проект за основу і доопрацювати його до другого читання, як це зазвичай робить парламент. Хоча така опція, як повторне друге читання, в Регламенті Верховної Ради є, складно пригадати хоч один проект, який би повертався в зал після такого рішення. Це спосіб не сказати ні так, ні ні (адже проект подав Президент і просив його розглянути невідкладно), ухилитися від вирішення.

Сьогодні часто ми чуємо про «недовіру до судів», про «проблеми в судовій системі», також спостерігаємо інші випади в бік представників цієї гілки влади, однак починаючи з березня 2020 року, а особливо після «пасу» Президента України в червні у вигляді законопроекту № 3711, «м'яч» весь час знаходиться на половині поля парламенту. І тільки він сьогодні повинен нести відповідальність за доступ до правосуддя і якість реалізації цієї функції держави.

Олег Прудивус - член Вищої ради правосуддя для ресурсу https://pravo.ua/